Dos recientes informes sobre el contrato menor, uno del Tribunal de Cuentas y otro de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, nos permiten acercarnos a esta controvertida y necesaria figura desde la justificación de su utilización en el día a día de los órganos de contratación.
El informe del Tribunal de Cuentas es sobre «Fiscalización de la contratación menor vinculada al Área de Gasto 2 “Actuaciones de protección y promoción social” de los Presupuestos Generales del Estado, ejercicio 2024», y en él se realiza en el apartado «conclusiones relativas a la justificación de la necesidad de contratar y la elección del procedimiento de adjudicación», la siguiente consideración (el subrayado es mío):
En 203 de los 260 expedientes fiscalizados (el 78,08 %) la justificación de la elección del procedimiento de adjudicación se ha hecho apelando simplemente a la cuantía del contrato y por mera remisión a lo dispuesto en el artículo 118.1 de la LCSP, que establece los límites cuantitativos que permiten el uso de la contratación menor, lo que por sí solo no es suficiente. En algunos casos, se justifica adicionalmente la utilización de este procedimiento en el carácter no periódico de las prestaciones, justificación que resulta asimismo insuficiente puesto que el carácter puntual de la prestación no impide que se incluya en la programación de la entidad contratante cuando la necesidad a cubrir sea previsible.
Para a continuación recomendar que se acuda para contratos de poca cuantía al procedimiento abierto simplificado previsto en el artículo 159.6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
Pero ¿acaso existe otra justificación para la utilización del contrato menor que no sea su cuantía? Si además satisface necesidades puntuales ¿tampoco es justificación suficiente?
La cuantía del contrato como elemento definidor del contrato menor.
Desde su aparición en la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, el contrato menor se ha definido por su cuantía, y así se reconocía expresamente tanto en este cuerpo legal como en el subsiguiente texto refundido del año 2000: «los contratos menores, que se definirán exclusivamente por su cuantía[1]». Tanto la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado como las juntas consultivas autonómicas han señalado este carácter de manera ininterrumpida desde la aparición de esta figura, aunque la legislación de contratos no lo mencionase expresamente, quizá por ser innecesario, a partir de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007. Así, por ejemplo, la Comisión Consultiva de Contratación Administrativa de la Junta de Andalucía señalaba en 2009 que: «Los contratos menores, en la nueva Ley de Contratos del Sector Público, siguen definiéndose exclusivamente en razón a su importe[2]». Y en el mismo sentido, un año después, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Islas Baleares decía que: «La Ley de Contratos del Sector Público, al igual que las leyes de contratos precedentes, prevé la figura de los contratos menores, que se definen exclusivamente por razón de la cuantía.[3]» Ya con la actual LCSP vigente, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado indicaba que la cuantía delimitaba el contrato menor[4], y en el informe que a continuación comentaremos de la Junta Consultiva catalana se apuntaba que la contratación menor «se define tanto en razón de la tipología de contrato –obras, suministros y servicios– como de su valor estimado[5]».
Es su escasa cuantía lo que justifica la existencia de esta controvertida figura que permite contar con un procedimiento ágil para atender precisamente esas necesidades de poco importe y de escasa duración temporal:
«Por tanto, la finalidad del contrato menor es posibilitar a las Administraciones Públicas una rápida satisfacción de aquellas necesidades que, por su escasa cuantía y duración temporal, resulte necesario adjudicar de manera directa a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, a través de un procedimiento sencillo y ágil, en el que se excepcionen los principios de publicidad y concurrencia.[6] »
Aunque también justifica su existencia razones de eficiencia en la gestión de los recursos públicos, pues el contrato menor permite la satisfacción de necesidades de poco importe económico mediante la utilización de pocos recursos por parte de la Administración[7].
Lo que nos lleva directamente al tipo de necesidades que pueden atenderse mediante el contrato menor.
Necesidades periódicas y necesidades puntuales en el contrato menor. El Informe 21/2025, de 15 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña.
Ni la LCSP ni sus antecedentes legislativos han vedado expresamente que mediante el contrato menor se atiendan necesidades de carácter permanente o recurrente, reservándolo, por tanto, para satisfacer necesidades puntuales u ocasionales, si bien es cierto que la prohibición clásica de fraccionar el objeto del contrato con el fin de eludir las normas de procedimiento y publicidad que correspondan por la cuantía del contrato apuntan en tal dirección. Recordemos que existe fraccionamiento ilegal del objeto del contrato no solo cuando se trocea su objeto para que la cuantía de cada una de las partes resultantes de la división sea inferior a los importes del contrato menor y así poder adjudicarlos directamente sin necesidad de acudir a una licitación, sino también, y este es el caso que nos ocupa ahora, cuando ante necesidades recurrentes o periódicas, cuyo importe anual no supera los límites cuantitativos permitidos para los contratos menores, se acude a esta figura año tras año superando con la suma acumulada de todos los contratos anuales el valor estimado permitido para los contratos menores.
Si la ley no ha dicho nada al respecto, sí se han pronunciado las juntas consultivas que han elaborado una doctrina que acota el contrato menor a las necesidades puntuales con el fin de evitar el fraccionamiento del objeto del contrato.
La Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, en su muy elaborado informe 21/2025, cuya atenta lectura recomiendo[8], ha abordado la cuestión de las necesidades y el contrato menor con un enfoque no solo jurídico sino también muy cercano a las necesidades reales del gestor de contratos.
La Junta catalana parte de la doctrina general de las juntas consultivas:
«la contratación menor solo se puede utilizar para cubrir necesidades puntuales y esporádicas, que no tengan carácter recurrente, que sean sobrevenidas y no previsibles o planificables (sic), que estén perfectamente definidas y que sean de corta duración.»
Pero a continuación matiza el alcance de esta doctrina considerando que no puede hacerse de la misma una aplicación categórica, y ello por las siguientes razones:
1. No existe «prohibición legal, ni siquiera doctrinal, de cubrir necesidades periódicas o recurrentes con contratos menores».
2. Si bien puede ser una característica general del contrato menor la de ir dirigido a atender necesidades puntuales y de carácter no recurrente, no todo contrato que cubra una necesidad periódica o recurrente implica un fraccionamiento ilegal del objeto del contrato.
3. No existiría fraccionamiento en el caso de prestaciones que se repiten en varias anualidades si son de tan bajo importe económico «que el valor estimado en conjunto de los contratos menores llevados a cabo en un periodo de cinco años –duración máxima que pueden tener los contratos de trato sucesivo– no excede el umbral máximo del contrato menor, ya que en estos casos, incluso contratando de forma agrupada las prestaciones por el periodo máximo de tiempo que permite la normativa de contratación pública, el contrato seguiría teniendo un valor estimado de contrato menor».
Concluye el informe con la recomendación a los órganos de contratación de que a la hora de decidir utilizar el contrato menor no solo deben tomar en consideración el cumplimiento de los requisitos legales, cuantía y no fraccionamiento del objeto del contrato, sino también los principios de eficiencia y de uso adecuado de los recursos públicos, recurriendo a la mejor opción para el interés público,
« de manera que si se prevé que se pueden obtener resultados mejores con una licitación con publicidad y concurrencia, valorando también los recursos que destinan para llevarla a cabo, tienen que escoger esta opción –ya sea licitar un contrato por procedimiento abierto simplificado o simplificado abreviado, o un contrato de servicios o de suministros por precios».
Quizá sea esta la justificación que echaba en falta el Tribunal de Cuentas.
[1] Artículo 57 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas y artículo 56 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
[2] Informe 9/2009, de 15 de junio, de la Comisión Consultiva de Contratación Administrativa de la Junta de Andalucía.
[3] Informe 4/2010, de 29 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Islas Baleares.
[4] Informe 63/2018 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
[5] Informe 21/2025, de 15 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña.
[6] Informe 16/2012, de 19 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón. En el mismo sentido, entre otros, Informe 8/2020 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado e Informe 21/2025, de 15 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña.
[7] Informe 21/2025, de 15 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña.
[8] Disponible con versión en castellano en https://record.bibliotecadigital.gencat.cat/handle/20.500.14345/2449
La carta de Vauban 
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