La escueta regulación de la liquidación de los contratos de servicios (y suministros), recogida en el apartado cuarto del artículo 210 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) y la indeterminación en cuanto a su procedencia, al establecer que la liquidación tendrá lugar «cuando la naturaleza del contrato lo exija», plantea algunas dudas en su aplicación, fundamentalmente dos: cuándo procede realizar la liquidación en un contrato de servicios y cuál es el papel del contratista.
Para intentar responder a estas cuestiones es preciso comenzar por el principio, preguntándonos qué es la liquidación del contrato y cuál es su naturaleza jurídica.
La respuesta a ambas preguntas es que la liquidación es un acto administrativo de contenido económico que tiene por objeto determinar los saldos a favor o en contra de cada una de las partes en el contrato de acuerdo con los precios fijados en él[1]. Con la liquidación se da por finalizado el contrato de servicios, sin perjuicio de la responsabilidad del contratista durante el periodo de garantía[2], si lo hay, y del especial régimen de responsabilidad de los contratistas de proyectos de obra recogido en el artículo 315 de la LCSP.
Además del precio del contrato, la liquidación puede recoger otros conceptos como las penalidades que no hayan sido deducidas de los pagos parciales (art. 194 LCSP), la revisión de precios si la hubiera (art. 105 LCSP) o los intereses de demora devengados. Lo que no tiene cabida en la liquidación son las indemnizaciones de cualquier tipo que pudieran corresponder al contratista[3].
Entrando ya en la primera cuestión, cuándo procede realizar la liquidación de un contrato de servicios, debemos comenzar acudiendo a su regulación, recogida, como ya hemos dicho, en el artículo 210.4 de la LCSP, que en lo que nos interesa dice lo siguiente:
«Excepto en los contratos de obras, que se regirán por lo dispuesto en el artículo 243, dentro del plazo de treinta días a contar desde la fecha del acta de recepción o conformidad, deberá acordarse en su caso y cuando la naturaleza del contrato lo exija, y ser notificada al contratista la liquidación correspondiente del contrato, y abonársele, en su caso, el saldo resultante.»
Como vemos, la liquidación del contrato de servicios no es un acto obligado para el órgano de contratación, como sí lo era en la legislación anterior, sino que se realizará en función de que lo exija «la naturaleza del contrato». Por lo tanto, para saber cuándo procede su realización debemos indagar en la naturaleza del contrato, es decir, ante qué clase de contrato nos encontramos en función de sus prestaciones, lo que nos conduce necesariamente a la distinción entre contratos de actividad y contratos de resultado, apuntados ambos en la definición que para el contrato de servicios da el artículo 17 de la LCSP: prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro. La diferencia entre uno y otro se encuentra en el tipo de prestación de cada uno de ellos, en su objeto contractual. En el contrato de actividad o prestación sucesiva como es denominado en la LCSP (también de tracto sucesivo, por ejemplo en el artículo 198), el objeto del contrato es el desarrollo de una actividad durante un periodo de tiempo determinado, por ejemplo la limpieza de unas oficinas, mientras que en el contrato de resultado, su objeto es la obtención de un trabajo o resultado concreto al que el contratista se obliga, y no el trabajo o la actividad necesarios para obtenerlo, por ejemplo un contrato de redacción de un proyecto de obra.
Que un contrato sea de actividad o de resultado implica un régimen jurídico diferente, aunque ambos sean contratos de servicios. Por ejemplo, el régimen jurídico del plazo del contrato o la naturaleza de los pagos efectuados durante su vigencia son diferentes en función de si el contrato es de resultado o de actividad. Este distinto régimen jurídico alcanza igualmente al acto de liquidación, de tal manera que la naturaleza del contrato, que el contrato sea de actividad o de resultado, nos dará la primera pista sobre si procede o no la liquidación. Pero además deberemos tener en cuenta un elemento fundamental del régimen jurídico del contrato: el sistema de determinación del precio. Naturaleza de las prestaciones, de actividad o de resultado, junto con el sistema de determinación de precio nos deben permitir dilucidar si el contrato debe ser o no liquidado de acuerdo con el artículo 210.4 de la LCSP.
Así, en los contratos de actividad en los que el precio esté determinado a un tanto alzado y se hayan establecido pagos parciales por una cuantía fija y con una periodicidad temporal también fija, como mensual o trimestral, no procede la liquidación al no haber saldos pendientes de abono en el momento de la conformidad final[4]. A esto se suma que los pagos parciales de un contrato de actividad, de tracto sucesivo nos dice el artículo 198 de la LCSP, no tienen el carácter de abonos a cuenta por lo que no están sujetos a rectificación final en la liquidación. Ello es así, porque el pago parcial se ha realizado como contraprestación a la realización de una actividad durante un periodo de tiempo fijado en el contrato y esa actividad, por ejemplo la limpieza de las oficinas que decíamos anteriormente, se cumple en su totalidad una vez que finaliza el periodo y satisface el interés que persigue la Administración con la celebración del contrato[5].
En cambio, en un contrato de actividad por precios unitarios en función de necesidades sí sería necesario liquidar el contrato, aun en el caso de que se hayan previsto pagos parciales, a efectos de determinar el resultado económico final del contrato y liberar el crédito del presupuesto máximo no consumido, previo abono, en su caso, de los pagos pendientes.
Igualmente sería necesario liquidar los contratos de servicio de actividad con sistema de determinación de precio por unidades de ejecución, en lo que se refiere al exceso de unidades realmente ejecutadas respecto a las previstas en el contrato, siempre que no superen el 10 por ciento del precio y así se haya recogido en el pliego de cláusulas administrativas particulares (art. 309 LCSP).
En cuanto a los contratos de resultado, estos deben liquidarse en todo caso. Si la forma de pago prevista es un abono total del precio a la entrega del objeto del contrato, no cabe la menor duda de que el pago del precio una vez realizada la recepción favorable, requisito sine qua non para ello, es el propio acto de liquidación. Si se han abonado pagos parciales en función de la realización de partes del contrato, aquellos sí tienen el carácter de pagos a cuenta sujetos a rectificación final en la liquidación, por lo que en esta se deberán recoger los pagos parciales efectuados de acuerdo con los precios del contrato así como la cantidad pendiente de abono.
En resumen, deben liquidarse los contratos de servicio de resultado en todo caso y los contratos de actividad o prestación sucesiva en función de necesidades o por unidades cerradas siempre que, en este caso, se haya previsto la opción recogida en el artículo 309 de la LCSP. No es necesario liquidar los contratos de servicio de actividad o prestación sucesiva con sistema de determinación de precio a tanto alzado y con pagos parciales de importe fijo a abonar en periodos de tiempo fijos.
Si, de acuerdo con los criterios expuestos, procede la liquidación del contrato ¿cuál es el procedimiento para llevarla a cabo y qué papel desempeña el contratista en el mismo, en particular en el caso de discrepancias entre las partes con los importes de la liquidación? En el contrato de obras, el director facultativo, previo informe favorable sobre el estado de las obras, formula la propuesta de liquidación que se notifica al contratista para que en el plazo de diez días preste su conformidad o manifieste los reparos que estime oportunos (art. 243 LCSP y 169 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). Para el contrato de servicios no encontramos algo similar. El artículo 210.4 lo único que dispone, en cuanto al procedimiento, es el plazo para acordar la liquidación por parte de la Administración y abonar al contratista el saldo resultante: 30 días a contar desde la recepción o conformidad del contrato, siempre y cuando el contratista haya aportado la factura, ya que, si esta se presenta con posterioridad a la recepción o conformidad, el plazo de 30 días se contará desde su presentación por el contratista.
A pesar del silencio de la LCSP, parece fuera de toda duda que antes de acordar la liquidación se debe dar trámite de audiencia al contratista. Si bien para la existencia y perfección de la liquidación «no es precisa la voluntad del contratista[6]», no puede negarse el derecho de este a ser oído, especialmente en el caso de que existan discrepancias a la hora determinar el montante económico de las prestaciones de las partes.
La forma de esta audiencia será más o menos compleja en función de las prestaciones del contrato, así, en un contrato de resultado de pago único la audiencia puede ser algo tan sencillo como la presentación de la factura por parte del contratista. La complejidad dependerá también de la existencia o no de discrepancias, de la necesidad de liquidar el exceso de unidades de ejecución a las que se refiere el artículo 309 de la LCSP o de la inclusión en la liquidación de conceptos diferentes al precio, como por ejemplo penalidades pendientes de descuento al contratista.
Todo ello puede implicar una disparidad de criterios entre las partes que justifican la audiencia, pero es importante señalar que, como hemos apuntado, la liquidación como acto administrativo no necesita de la aceptación del contratista para su aprobación, con independencia de su derecho a impugnar su resultado si no está conforme. En este sentido, la liquidación del contrato no puede quedar paralizada en ningún caso por desavenencias con el contratista. Este tiene derecho a alegar lo que estime conveniente mediante la oportuna audiencia, pero la Administración debe decidir de manera motivada cual es el saldo final de la liquidación, notificarlo al contratista y dejarle abierta la posibilidad de impugnación por la cuantía con la que no esté conforme, abonándosele la cantidad en la que haya acuerdo entre las partes.
En cuanto al plazo del trámite de audiencia, podría aplicarse analógicamente el plazo de diez días naturales previsto en el artículo 169.2 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para el contrato de obras, a partir de la recepción o conformidad, salvo que no haya ningún tipo de discrepancia ya que en tal caso, la presentación de la factura podría hacer las veces de audiencia. Si transcurrido el plazo de audiencia, el contratista no formula alegaciones, la Administración debe aprobar la liquidación, notificarla y abonar, en su caso, el saldo resultante.
[1] En la memoria del Consejo de Estado correspondiente al año 2022, pág. 243, se dice que la liquidación comprende un conjunto de operaciones «destinadas a determinar el montante económico de las prestaciones de las partes en el seno de un contrato, conforme con los criterios o precios fijados en él». https://www.consejo-estado.es/actividad/memorias/
[2] A diferencia del contrato de obras donde la liquidación del contrato tiene lugar al finalizar el periodo de garantía.
[3] Memoria del Consejo de Estado correspondiente al año 2022, págs. 243 a 247.
[4] Salvo que excepcionalmente estemos ante un contrato de servicio de actividad en el que sea posible la revisión de precios (art. 103.2 LCSP) y se hayan producido desajustes en los términos previstos en el artículo 105 de la LCSP
[5] Sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo Contencioso, de 28 de junio de 2021, Roj: STS 2525/2021
[6] Memoria del Consejo de Estado correspondiente al año 2022, pág. 243.
La carta de Vauban 
Deja un comentario