La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha precisado su doctrina, según sus propias palabras, sobre la forma de calcular el valor estimado en los contratos de prestación sucesiva en los que se prevea prórroga y modificación. En un recientísimo informe de 23 de abril de 2026, el 35/2024[1], (¿ha tardado dos años la Junta consultiva en pronunciarse?) ha concluido que
«Si las modificaciones previstas se incorporan al objeto del contrato hasta la finalización de su ejecución, para el cálculo del valor estimado habrá que computar el presupuesto base de licitación, sumarle el 20 por 100 correspondiente al máximo valor de las modificaciones previstas, y la cuantía resultante multiplicarla por la totalidad de las prórrogas previstas ponderando su periodo de duración.»
Se suma así, a la doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Cataluña expuesta, hace más de seis años, en su informe 2/2020, cuyo criterio ha ido siendo aceptado y aplicado paulatinamente por los órganos de contratación del sector público estatal con preferencia a la doctrina, ahora precisada, de la Junta Consultiva estatal.
«Para el cálculo del valor estimado de los contratos debe tenerse en cuenta el importe máximo que puede alcanzar, así como que éste variará en función de si las modificaciones que se prevén son puntuales y sólo tienen impacto en el momento en que se producen o si, por el contrario, son modificaciones que desde el momento que se producen siguen incrementando el valor del contrato por las anualidades siguientes[2].»
Hasta el informe del pasado 23 de abril, de los pronunciamientos de la Junta Consultiva estatal se infería que el importe de la modificación en la prórroga no debía tenerse en cuenta en el momento de calcular el valor estimado del contrato:
«Cuando el órgano de contratación calcule el valor estimado de un contrato deberá cuantificar las modificaciones al alza que prevean el pliego de cláusulas administrativas particulares o el anuncio de licitación, para, a continuación, sumar este importe a los demás conceptos que integran el valor estimado de conformidad con el artículo 88 del TRLCSP, entre los cuales la Ley expresamente cita las eventuales prórrogas del contrato.[3] »
En el mismo sentido se pronunciaban las juntas consultivas de la Comunidad de Madrid y la de Valencia.
«Para el cálculo del valor estimado de un contrato deberán tenerse en cuenta las modificaciones al alza que se prevean en el pliego de cláusulas administrativas particulares, calculadas conforme a lo dispuesto en el artículo 204.1 de la LCSP, y sumar a este importe los demás costes que determinan el valor estimado del contrato, indicados en el artículo 101 de la citada ley, entre ellos las posibles prórrogas en función del momento en que estén previstas[4].»
¿Qué diferencia hay entre el informe de 2012 y el de ahora? ¿Cuál ha sido la precisión de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado?
Con el criterio mantenido hasta ahora, en un contrato de servicios de un año de duración, un presupuesto base de licitación (PBL) de 100.000 euros, IVA excluido, posibilidad de un año de prórroga y una modificación prevista de hasta el máximo del 20 por ciento del precio primitivo del contrato (art. 204 LCSP), el cálculo del valor estimado se realizaría de la siguiente manera:
| PBL | 100.000 € |
| Modificación | 20.000 € |
| Prórroga | 100.000 € |
| Valor estimado | 220.000 € |
Pero esta forma de calcular el valor estimado no tiene en cuenta que el incremento en el precio del contrato por una modificación estructural, aquella que se incorpora al objeto del contrato con vocación de permanencia hasta su finalización, durante el periodo inicial se traslada necesariamente a la prórroga. De tal manera que si el precio del contrato es de 95.000 euros y se modifica hasta el máximo del 20 por ciento, el precio se incrementa a 114.000 euros que será el precio del contrato prorrogado si la modificación es estructural, por lo que no se estaría calculando correctamente el importe total, sin incluir el IVA, pagadero según las estimaciones del órgano de contratación, es decir, el valor estimado del contrato de acuerdo con la definición recogida en el artículo 101 de la LCSP. La precisión que realizar ahora la junta consultiva estatal es tener en cuenta el importe de la modificación en la prórroga, en la línea sostenida por la junta catalana desde el año 2020.
«En conclusión, dado que el valor estimado, por definición, incluye el importe total pagadero según estimaciones, en un contrato con prórrogas y modificaciones previstas habrá que incluir en el cálculo de dicho valor la cuantía total máxima a que puedan dar lugar éstas, atendiendo a su duración y características conforme prevean los pliegos, sin perjuicio de que, durante la propia ejecución del contrato, puedan darse o no estas modificaciones y prórrogas.[5]»
Por ello, siguiendo con nuestro ejemplo, el cálculo correcto es:
| PBL | 100.000 € |
| Modificación | 20.000 € |
| Prórroga | 100.000 € |
| Importe modificación en la prórroga | 20.000 € |
| Valor estimado | 240.000 € |
En cambio, si la modificación prevista es puntual, no tiene por tanto vocación de permanencia en el contrato, la forma correcta de calcular el valor estimado es la primera.
Esto no es una discusión bizantina pues calcular correctamente el valor estimado es de vital importancia para el procedimiento de contratación ya que se utiliza como referencia para determinar los contratos sujetos a regulación armonizada, así como para otras cuestiones referentes al procedimiento de contratación como, entre otras, los umbrales de los procedimientos abiertos simplificados y el del recurso especial en materia de contratación.
A diferencia de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, la Junta consultiva de la Comunidad de Madrid no ha matizado o precisado su criterio sino que lo ha reafirmado en su también reciente informe 4/2025, de 19 de diciembre:
«En el cálculo del VEC el porcentaje máximo de modificación debe aplicarse sobre el PBL, sin IVA, no sobre este más las prórrogas previstas.»
Lo interesante de este informe, no es que se reafirme en su criterio sobre la forma de calcular el valor estimado, sino que va más allá, trascendiendo al valor estimado para alcanzar a los efectos que tendría en la prórroga una modificación acordada durante el periodo inicial del contrato. Si para calcular el valor estimado el importe de una modificación estructural debe aplicarse solo sobre el PBL y no trasladarlo al periodo de prórroga porque se superaría el límite del 20 por ciento fijado en el artículo 204 de la LCSP para las modificaciones previstas, siguiendo este razonamiento si durante la ejecución del contrato éste se modifica en el periodo inicial hasta el 20 por ciento, el contrato no podría prorrogarse porque se superaría el límite infranqueable del artículo 204. En el caso de que la modificación no alcanzase el 20 por ciento, el contrato podría prorrogarse incorporando la modificación pero solo por el tiempo que restase para alcanzar ese límite.
«no es posible interpretar que, tanto en la fase de preparación del contrato —para el cálculo del VEC— como en la fase de ejecución del contrato, una eventual modificación por el máximo previsto durante el contrato inicial pudiera extenderse también al periodo de prórroga, y ello porque no se estaría respetando el porcentaje máximo de modificación, ampliándose y desvirtuándose los límites fijados en el propio artículo 204 de la LCSP.»
«De este modo, una modificación podría dar lugar a que la prórroga tuviera que celebrarse con una duración inferior a la prevista o, incluso, que no pudiera celebrarse por haberse agotado ya el límite máximo permitido para las modificaciones.»
La conclusión a la que llega la junta madrileña es errónea porque parte de una premisa falsa, nego maiorem ergo nego consequentiam[6], al confundir la forma de calcular el valor estimado con el límite del 20 por ciento para las modificaciones previstas, error que procuraré explicar en una próxima entrada.
[1] Disponible en https://www.hacienda.gob.es/es-es/areas%20tematicas/contratacion/junta%20consultiva%20de%20contratacion%20administrativa/paginas/informesrecientesjcca.aspx
[2] Informe 2/2020 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Catalunya.
[3] Informe 44/12 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
[4] Informe 4/2023 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid. En el mismo sentido, aunque con una redacción algo confusa, Informe 3/2024 de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Comunidad Valencia.
[5] La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado debería seguir por esta senda y precisar igualmente su doctrina sobre la no inclusión del 10 por ciento de liquidación del contrato de obras en el valor estimado del contrato. Recomiendo para el que este interesado mi artículo sobre esta cuestión
[6] Niego la mayor, luego niego la conclusión
La carta de Vauban 
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