La carta de Vauban

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha aprobado este mes de julio un nuevo informe sobre los contratos menores[1]. El informe da respuesta a una consulta sobre la posibilidad de contratar mediante este procedimiento prestaciones de poca cuantía pero de carácter recurrente. Las conclusiones de la Junta Consultiva son similares a las formuladas por la Junta Consultiva catalana y que comenté en una entrada anterior[2]:

1. Como regla general el contrato menor no es el procedimiento adecuado para contratar la atención de necesidades de carácter permanente o recurrente que se van a prolongar en el tiempo.
2. Excepcionalmente, puede acudirse a sucesivos contratos menores para la satisfacción de necesidades recurrentes de escasa cuantía que puedan prolongarse en el tiempo un máximo de cinco años, plazo máximo previsto para los contratos de servicio de prestación sucesiva en el artículo 29 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), siempre y cuando el valor estimado de todos ellos no supere los 15.000 euros.

Pero lo interesante de este informe no es esto, sino el siguiente párrafo (el subrayado es mío):

«Por ello, que el órgano de contratación recabe varias ofertas de empresarios para la adjudicación de un contrato menor no es algo a lo que venga obligado, sino tan solo una posibilidad recomendable con la que se podría facilitar la concurrencia entre empresarios. En todo caso, el recurso a esta posibilidad en modo alguno altera el régimen jurídico y los límites que, para la contratación menor, se establecen en la LCSP.»

Que en el contrato menor no existe obligación legal de pedir varias ofertas no es una afirmación novedosa de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, sino una reiteración de una doctrina que se mantiene inalterada desde la aparición de esta figura en nuestro ordenamiento jurídico en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995. Así, en el informe 40/1995 de 7 de marzo de 1996, la Junta consultiva señalaba respecto del contrato menor regulado en el artículo 57 de la Ley de 1995:

«En cuanto se refiere al principio de concurrencia las excepciones resultan de lo dispuesto en el artículo 57, que no requiere la concurrencia de ofertas»

Doctrina que seguía manteniendo 13 años después en el informe 15/09, de 25 de septiembre de 2009: «en el contrato menor no existe, desde la imposición de la Ley, la concurrencia de ofertas.»

Y siete años después en el informe 8/16: «Por su naturaleza, el contrato menor es un supuesto de adjudicación directa de los contratos que exime al órgano de contratación de la tramitación de un procedimiento de selección del contratista.»

Y en el informe 8/20, citado en el informe que comentamos: «en la adjudicación de un contrato menor no resulta necesario aceptar ni valorar ofertas de pretendidos licitadores.»

En definitiva, de acuerdo con la constante y uniforme doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en los contratos menores no existe obligación legal de solicitar varias ofertas.

Pero, por otro lado, nos encontramos con la conocida Instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación que es declarada como obligatoria para todos los órganos de contratación del sector público del Estado y que establece que en los contratos menores: 

«De acuerdo con el principio de competencia, y como medida anti fraude y de lucha contra la corrupción, el órgano de contratación solicitará, al menos, tres presupuestos, debiendo quedar ello suficientemente acreditado en el expediente» «Las ofertas recibidas así como la justificación de la seleccionada formarán, en todo caso, parte del expediente.»

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON)  fue creada por la LCSP con «la finalidad de velar por la correcta aplicación de la legislación y, en particular, promover la concurrencia y combatir las ilegalidades, en relación con la contratación pública» y sus funciones, así como su composición, están reguladas en su artículo 332. Entre estas funciones están las de «Velar por el estricto cumplimiento de la legislación de contratos del sector público y, de modo especial, por el respeto a los principios de publicidad y concurrencia» o «promover la concurrencia en la contratación pública y el seguimiento de las buenas prácticas». Conforme con el apartado séptimo del artículo 332, la OIRESCON podrá en el ejercicio de sus funciones «aprobar instrucciones fijando las pautas de interpretación y de aplicación de la legislación de la contratación pública»,  instrucciones que «serán obligatorias para todos los órganos de contratación del Sector público del Estado.»[3]

Y aquí llegamos al meollo de la cuestión, que es la obligatoriedad o no de pedir tres ofertas en los contratos menores de acuerdo con la Instrucción del OIRESCON. Sobre ello, yo me planteo tres preguntas:

1. ¿Puede el OIRESCON mediante sus instrucciones imponer a los órganos de contratación del sector público del Estado el cumplimiento de obligaciones que excedan de las previstas en la LCSP? [4]
2. La exigencia de solicitar tres ofertas ¿No altera la naturaleza de un procedimiento de adjudicación directa como es el contrato menor (art. 131.3 LCSP «Los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario»), convirtiéndolo en un procedimiento que exija concurrencia  de «al menos» tres empresas y la selección de la mejor oferta tras su valoración? ¿No supondría una modificación indirecta de la LCSP mediante una instrucción de un órgano administrativo?
3. La obligación de que todo ello conste en el expediente ¿no excede de lo previsto en el artículo 118 de la LCSP donde se establece el contenido mínimo del expediente de contratación en los contratos menores? Por poner un ejemplo para entender el sentido de la pregunta: nada obsta a que atendiendo a las circunstancias y objeto del contrato puedan añadirse otros documentos al expediente mínimo obligatorio del contrato menor establecido en el artículo 118 de la LCSP (aprobación de gasto, memoria, factura y las especialidades del contrato menor de obras), como por ejemplo un documento técnico que defina la prestación[5], pero no existe obligación legal de hacerlo.

Creo que es fácil deducir mi respuesta a las tres preguntas por la manera en que están formuladas.

Y con uno de los temas más polémicos de la contratación administrativa española, termino esta primera temporada del blog que se inició en enero, agradeciendo a los suscriptores y lectores el interés mostrado. Feliz verano y nos vemos si Dios quiere en septiembre.

[1] Informe 50/25, de 15 de julio de 2026, de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.

[2] Informe 21/2025, de 15 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña.

[3] La Instrucción del OIRESCON no es de aplicación a las Comunidades Autónomas

[4] La NOTA ACLARATORIA SOBRE LA INSTRUCCIÓN 1/2019 DE LA OFICINA INDEPENDIENTE DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN Y DE LA CONTRATACIÓN RELATIVA A LA DE LOS CONTRATOS MENORES permite excepcionar motivadamente la obligación de solicitar tres ofertas pero no elimina la obligatoriedad como regla general.

[5] Informe 10/98 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Al contrato menor le dedico un capítulo entero en mi libro El contrato público de servicios: marco teórico y aplicaciones, donde trato en extenso el contenido mínimo del expediente, la adjudicación del contrato y el fraccionamiento del objeto del contrato entre otras materias.