La carta de Vauban

Hasta la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), la  división del contrato en lotes era la excepción, debiendo el órgano de contratación, en caso de querer hacerlo, justificarlo debidamente en el expediente de contratación[1]. Pero la Directiva 2014/24/UE de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública, cambió radicalmente la concepción de la división del contrato en lotes en la contratación administrativa española, al convertir la excepción en regla general. Efectivamente, el artículo 46 de la Directiva va a establecer la obligación  para los poderes adjudicadores de indicar «las principales razones por las cuales han decidido no subdividir en lotes.», y todo ello con la finalidad de favorecer la participación de la pequeña y mediana empresa (PYME) en la contratación pública[2].

La LCSP, recoge, como no podía ser de otra manera al ser la norma que transpone la Directiva a nuestro ordenamiento jurídico, este nuevo régimen sobre la división en lotes. Así, conforme al artículo 99.3 de la LCSP «Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes.»

Dividir un contrato en lotes permite que varias empresas participen en el contrato, pero no en colaboración entre ellas como en el caso de las uniones temporales de empresas, sino de manera independiente, y al ser cada lote más pequeño que el conjunto de todos ellos, facilita el acceso a las PYME a la licitación ya que los criterios de admisión, solvencia fundamentalmente, serán más accesibles para ellas al establecerse en función de cada lote y no del conjunto de ellos. Por el contrario, a los efectos de procedimiento, publicidad y su calificación como contrato sujeto a regulación armonizada (SARA), sí se tendrá en cuenta el valor del conjunto de lotes, con el fin de evitar fraccionamientos ilegales del objeto del contrato que persigan eludir las normas de publicidad y procedimiento. La división tendrá como efecto que a través de un único procedimiento de adjudicación, aunque con posibles ritmos diferentes para cada lote, resulten tantos contratos independientes como en lotes se divida el contrato salvo que en el pliego de cláusulas administrativas particulares se establezca otra previsión (art. 99.7 LCSP).

Que la división en lotes sea la regla y la no división la excepción, implica que el órgano de contratación, a la hora de preparar la licitación del contrato, no dispone discrecionalmente de dos opciones, dividir o no dividir en lotes. No, el órgano de contratación siempre y cuando la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan debe dividir, sin necesidad de justificar el porqué de la división. En cambio, si no lo hace, es cuando tiene que justificar su decisión.

Justificación de la no división del contrato en lotes.

Una vez establecido el mandato de dividir el contrato en lotes siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, el artículo 99.3 añade: «No obstante lo anterior, el órgano de contratación podrá no dividir en lotes el objeto del contrato cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse debidamente en el expediente»; y a continuación recoge unos motivos que considera válidos como justificación de la no división:

1. El hecho de que la división en lotes del objeto del contrato conllevase el riesgo de restringir injustificadamente la competencia. A los efectos de aplicar este criterio, el órgano de contratación deberá solicitar informe previo a la autoridad de defensa de la competencia correspondiente para que se pronuncie sobre la apreciación de dicha circunstancia.
2. El hecho de que, la realización independiente de las diversas prestaciones comprendidas en el objeto del contrato dificultara la correcta ejecución del mismo desde el punto de vista técnico.
3. Que el riesgo para la correcta ejecución del contrato proceda de la naturaleza del objeto del mismo, al implicar la necesidad de coordinar la ejecución de las diferentes prestaciones, cuestión que podría verse imposibilitada por su división en lotes y ejecución por una pluralidad de contratistas diferentes.

Si existiesen otros motivos que justificasen la no división en lotes, también podrán ser utilizados por el órgano de contratación ya que los motivos recogidos en el artículo 99.3 no son un numerus clausus.

Ahora bien, no es suficiente con la mera invocación en el pliego de cláusulas administrativas particulares del motivo elegido, sino que es necesario justificarlo en cada caso concreto[3]. Por ejemplo, no basta con decir que la división del contrato en lotes supone un riesgo para la correcta ejecución del contrato al implicar la necesidad de coordinar la ejecución de las diferentes prestaciones, hay que explicar por qué y justificar los problemas de coordinación. De la misma manera, tampoco es válido decir que no se divide el contrato porque dificultaría la ejecución desde el punto de vista técnico, sino que habrá que explicar las razones técnicas que aconsejan la no división.

Todos estos motivos que permiten no dividir el contrato en lotes tienen un común denominador: que el contrato admita la división en unidades funcionales[4] que puedan ejecutarse de manera independiente unas de otras. Por ello, si la naturaleza o el objeto del contrato no permiten su división en lotes, la propia imposibilidad es la que justifica la no división. Los motivos válidos que la ley señala como justificación a la no división podrán aducirse en el caso de que sea posible la división en lotes, pero que, por las razones que sean, las indicadas en la ley u otras, no conviene proceder a su división. Pero, en el caso de que no sea posible la división sí que habrá que indicarlo en el pliego, por ejemplo con la siguiente cláusula:

No se prevé la división en lotes del presente contrato ya que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, su objeto no permite su división en lotes al tratarse de una prestación única no susceptible de división en unidades funcionales que puedan ser ejecutadas individualmente de forma completa mediante lotes independientes.

[1] Así, en el precedente legislativo inmediato a la vigente LCSP, el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, su artículo 86.3 disponía que «Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto.»

[2] Tal y como señala el Considerando 78 de la Directiva 2014/24,  la contratación pública debe adaptarse a las necesidades de las PYME, para ello «procede animar a los poderes adjudicadores a, en particular, dividir grandes contratos en lotes.»

[3] Por ejemplo puede consultarse la Resolución 489/2025 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales o la muy didáctica a estos efectos, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 2 de marzo de 2023 (Roj: STSJ CANT 238/2023)

[4] Sobre el concepto de unidad funcional puede consultarse, entre otros, el  Informe 69/08 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Una unidad funcional sería aquella donde sus diferentes elementos son inseparables para el logro de una misma finalidad o imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato.